Orçamento no Brasil

Queda de braço

Merval Pereira, O Globo, 11 de abril de 2013.

Em qualquer lugar do mundo, com exceção do Brasil e de alguns outros países com precário desenvolvimento institucional, o Orçamento tem que ser cumprido. Aqui, ele é quase uma ficção, chamado de “autorizativo”, isto é, o Executivo tem o poder de não pagar certas despesas, fazendo o contingenciamento do montante necessário ao cumprimento das metas fiscais. E os legisladores supervalorizam as receitas para aumentar os gastos das “emendas parlamentares”.
O que historicamente foi a origem do Parlamento, a necessidade de estabelecer parâmetros para o financiamento das obras públicas e as prioridades de um governo, passou a ser um detalhe da atividade parlamentar. O orçamento impositivo, que o presidente da Câmara, Henrique Alves, pretende aprovar, é a mais nova dor de cabeça para o Palácio do Planalto, provocando uma queda de braço que impede a aprovação do Orçamento.
A presidente Dilma parece disposta a vetar o orçamento impositivo e, mais que isso, cortar a verba para as emendas parlamentares do próximo ano. Sendo 2014 o ano da eleição presidencial, esse curto-circuito entre Executivo e Legislativo, comandado pelo PMDB, tem alto teor de periculosidade para o Palácio do Planalto.
Há quem considere que a aprovação do orçamento impositivo pode trazer um benefício: acabar com o “é dando que se recebe” com relação às emendas parlamentares, provocando uma redefinição de forças no Congresso, porque parlamentares deixariam de se alinhar automaticamente com o governo só para liberar suas emendas.
Porém, o “orçamento impositivo” só trata de parte ínfima do Orçamento, a das emendas parlamentares, e essas é que se tornariam impositivas. Seus críticos veem nesse privilégio das emendas parlamentares um perigo adicional: elas se transformariam em verdadeiras moedas de troca, com o malefício se espalhando pelas casas legislativas do país. O mandato seria, então, a garantia de ter uma verba de milhões para negociar.
Toda vez que existe uma votação importante no Congresso, há também uma corrida de deputados e senadores ao Palácio do Planalto em busca da liberação de verbas contingenciadas do Orçamento federal. Esse processo de contingenciamento de verbas para emendas parlamentares foi aperfeiçoado no governo Fernando Henrique, tornando-se o principal instrumento de controle das votações no Congresso, transformando-se num mecanismo de disciplina de voto.
Deputados experientes no Congresso consideram, porém, que o Legislativo se tornou no decorrer desse processo um departamento do Poder Executivo.
Essa situação de submissão seria atenuada se os partidos se guiassem por programas para participarem do governo, mas, no sistema atual, um partido recebe um ministério sem mesmo saber qual é o programa que vai conduzir.
Ao contrário dos países mais desenvolvidos, onde 70% do trabalho do Legislativo são definição do Orçamento, entre nós quem o define é o Executivo, e, se um parlamentar quiser alguma mudança, tem que negociar com o Executivo. Não foi sempre assim.
Na Constituição de 1946, os parlamentares podiam emendar o Orçamento inteiro, como nos Estados Unidos se emenda. A partir da ditadura militar, o Orçamento passou a ser tratado como um decreto-lei. O Congresso só podia aprová-lo ou rejeitá-lo, não podia emendá-lo. E os deputados e senadores tinham uma cota para dar verbas a entidades assistenciais.
A Constituição de 1988 retomou o espírito da de 1946, com a capacidade de emenda do Congresso. Mas, no governo Collor, surgem os “anões do Orçamento”, com o ex-deputado João Alves — que “ganhou” várias vezes na loteria — de relator, manipulando o Orçamento a favor de um pequeno grupo, em todos os sentidos. O Executivo voltou então a centralizar as decisões sobre o Orçamento.
Essa disputa entre Executivo e Legislativo provavelmente não dará em nada, ainda mais nas proximidades da eleição. Mas indica uma relação conflituosa que só fará aumentar, caso a presidente Dilma se reeleja.